Ảnh minh họa

Đặt vấn đề

Công tác ĐKĐĐ, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN) ở Việt Nam đã qua một quá trình trên 30 năm với bốn phiên bản Luật Đất đai, và nhiều lần hoàn thiện. Thủ tục ĐKĐĐ hiện nay đã cơ bản phù hợp với mục đích và nội dung ĐKĐĐ, tương thích với cấu trúc, thẩm quyền của các cơ quan tham gia quy trình ĐKĐĐ. Tuy nhiên, hồ sơ ĐKĐĐ phải xử lý qua nhiều cơ quan như UBND cấp tỉnh, cấp huyện; Sở TN&MT ở cấp tỉnh và Phòng TN&MT ở cấp huyện và Văn phòng đăng ký đất đai (VPĐKĐĐ). Việc nhiều cơ quan tham gia thực hiện thủ tục ĐKĐĐ làm cho thời gian xử lý hồ sơ kéo dài, không thuận lợi cho người sử dụng đất (NSDĐ), mặt khác làm mất nhiều công sức, chi phí xã hội, tăng sự can dự của các cơ quan hành chính nhà nước một cách không cần thiết vào quy trình không đòi hỏi quyền định đoạt của Nhà nước. Vì vậy, cần nghiên cứu để đề ra những giải pháp cải cách đột phá về thủ tục theo hướng đơn giản hóa, giảm số cơ quan tham gia quy trình ĐKĐĐ; giải phóng cơ quan hành chính nhà nước khỏi các nhiệm vụ đơn thuần dịch vụ, tạo môi trường cạnh tranh để nâng cao chất lượng phục vụ.

Đối tượng và phương pháp nghiên cứu

Đối tượng

Đối tượng nghiên cứu gồm hoạt động của các cơ quan tham gia quy trình ĐKĐĐ, cấp GCN; thủ tục ĐKĐĐ và các quy định pháp luật liên quan.

Phương pháp

Phương pháp khảo cứu, phân tích tài liệu được sử dụng để nghiên cứu cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế, báo cáo khoa học, văn bản QPPL có liên quan.

Phương pháp điều tra, khảo sát thực tiễn được sử dụng để đánh giá thực trạng thực hiện các thủ tục ĐKĐĐ tại các địa phương (gồm: Quảng Ninh, Sơn La, Bình Định, Ninh Thuận, Đồng Nai, Cà Mau).

Phương pháp thống kê, tổng hợp, so sánh, phân tích được sử dụng để xử lý số liệu, thông tin thu thập được.

Phương pháp chuyên gia được sử dụng để khai thác kiến thức, kinh nghiệm chuyên gia, đặc biệt trong việc định hướng chiến lược cải cách thủ tục ĐKĐĐ.

Kết quả và thảo luận

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu cơ sở lý luận, quy định pháp luật và thực tiễn tại các địa phương, Nhóm nghiên cứu đã đề xuất một số giải pháp thúc đẩy cải cách thủ tục ĐKĐĐ; cụ thể như sau:

Quan điểm định hướng

Thủ tục ĐKĐĐ luôn gắn liền với các yếu tố nền móng của hệ thống như mục đích, nội dung ĐKĐĐ; nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ cấu tổ chức của các cơ quan tham gia thực hiện thủ tục ĐKĐĐ; năng lực hạ tầng kỹ thuật công nghệ. Vì vậy, cải cách thủ tục ĐKĐĐ có thể thực hiện ở các cấp độ khác nhau như: (i) Cấp độ đơn giản: Giữ nguyên các yếu tố nền móng, xem xét quy trình hiện tại để phát hiện những nội dung thừa, thiếu, mâu thuẫn, chưa hợp lý, phức tạp thì sửa đổi, bổ sung; (ii) Cấp độ nâng cao: Để cải cách đột phá, phải thay đổi các yếu tố nền móng, từ đó xây dựng lại hệ thống thủ tục và quy trình thực hiện. Càng nhiều yếu tố nền móng được thay đổi thì phạm vi và mức độ cải cách thủ tục càng lớn.

Cải cách thủ tục ĐKĐĐ nên được thực hiện dần theo nhiều giai đoạn với tầm nhìn khác nhau từ ngắn hạn đến dài hạn; đảm bảo việc làm trước phải hỗ trợ việc làm sau, việc làm sau phải kế thừa kết quả của việc làm trước, tránh cản trở hoặc phủ định lẫn nhau.

Cải cách thủ tục ĐKĐĐ với tầm nhìn trung và dài hạn cần đi theo hướng chuyên môn hóa và xã hội hóa, theo đó chuyển thẩm quyền của các cơ quan quyền lực sang cơ quan chuyên ngành, từ chức danh quản lý sang chức danh chuyên môn; chuyển nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước sang cho tư nhân thực hiện dưới sự quản lý, giám sát của Nhà nước.

Đề xuất lộ trình chiến lược cải cách thủ tục ĐKĐĐ

Từ quan điểm trên, có thể đề ra lộ trình chiến lược cải cách thủ tục ĐKĐĐ với 3 giai đoạn như sau:

Giai đoạn 1 với tầm nhìn ngắn hạn dưới 5 năm - Hoàn thiện thủ tục trên cơ sở duy trì cấu trúc hệ thống: Chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện các thủ tục ĐKĐĐ trên cơ sở giữ nguyên chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan và cá nhân tham gia quy trình ĐKĐĐ hiện nay.

Giai đoạn 2 với tầm nhìn trung hạn từ 5 - 20 năm – Chuyên môn hóa thông qua cải cách thẩm quyền ký cấp GCN: Từng bước chuyển thẩm quyền ký cấp GCN của UBND cấp tỉnh, huyện cho cơ quan chuyên môn là Sở TN&MT và Phòng TNMT; của Sở TN&MT, Phòng TN&MT cho các VPĐKĐĐ; của người có chức danh quản lý cho người có chức danh chuyên môn.

Giai đoạn 3 với tầm nhìn dài hạn trên 20 năm – Xã hội hóa thông qua cải cách quan hệ công tư trong ĐKĐĐ: Từng bước hình thành các Văn phòng đăng ký đất đai tư nhân (VPĐKĐĐTN), tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính và pháp lý. Duy trì hai hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai nhà nước (VPĐKĐĐNN) và VPĐKĐĐTN cùng tồn tại; trong đó, một số nhiệm vụ được giao riêng cho VPĐKĐĐNN.

Đề xuất một số cải cách thủ tục ĐKĐĐ cụ thể trong từng giai đoạn

Giai đoạn 1 – Hoàn thiện các thủ tục hiện hành trên cơ sở duy trì cấu trúc hệ thống

Trong giai đoạn này bổ sung, hoàn thiện một số thủ tục còn thiếu, chưa hợp lý, cung cấp thêm một số dịch vụ để đẩy mạnh ĐKĐĐ trực tuyến và ĐKĐĐ qua trung gian nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho NSDĐ thực hiện thủ tục ĐKĐĐ. Cụ thể như sau:

Bổ sung quy định thực hiện liên thông một số thủ tục ĐKĐĐ gắn với tách thửa, hợp thửa, chuyển quyền, chuyển đổi mục đích sử dụng đất (MĐSDĐ): Quy định này nhằm tránh rủi ro cho NSDĐ trong trường hợp đã thực hiện tách thửa, hợp thửa nhưng không được chuyển quyền hoặc đã chuyển quyền nhưng không được chuyển đổi MĐSDĐ theo đúng kế hoạch sản xuất kinh doanh dự kiến. Trước khi thực hiện bất kỳ tác nghiệp chuyên môn nào, NSDĐ trình VPĐKĐĐ hồ sơ thể hiện toàn bộ phương án liên thông thủ tục; cơ quan có thẩm quyền phải có thông báo quan điểm về việc cho phép tách thửa, hợp thửa; cho phép chuyển hoặc nhận chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ); cho phép chuyển MĐSDĐ. Trên cơ sở quan điểm đã thông báo, NSDĐ và các cơ quan chuyên môn thực hiện các tác nghiệp và thủ tục tách thửa, hợp thửa; ký hợp đồng giao dịch, thực hiện đăng ký biến động QSDĐ do chuyển quyền, thực hiện thủ tục chuyển đổi MĐSDĐ và đăng ký biến động về MĐSDĐ.

Bổ sung quy định về thủ tục ĐKĐĐ, cấp GCN đối với quyền hưởng dụng, quyền bề mặt: Quy định này nhằm đồng bộ hóa quy định về quyền hưởng dụng, quyền bề mặt giữa Bộ Luật dân sự (2015) với Luật Đất đai (2013). Việc đăng ký quyền bề mặt sẽ thúc đẩy tích tụ đất đai qua hình thức giao dịch chuyển nhượng QSDĐ có thời hạn, tăng cường khai thác công năng, tiềm năng của đất, góp phần phát triển sản xuất trên cơ sở SDĐ quy mô lớn.

Tăng cường hỗ trợ ĐKĐĐ trực tuyến và ĐKĐĐ qua trung gian: Cho phép các tổ chức tư nhân làm dịch vụ nhận hồ sơ và trả kết quả ĐKĐĐ, đặc biệt là giúp NSDĐ lập hồ sơ dạng số để thực hiện ĐKĐĐ trực tuyến. Xây dựng cơ chế và công cụ giúp NSDĐ có thể truy cập Cơ sở dữ liệu đất đai (CSDLĐĐ) để kiểm tra thông tin hồ sơ SDĐ của mình theo thời gian thực. Điều này giúp NSDĐ an tâm khi ĐKĐĐ trực tuyến hoặc ĐKĐĐ qua trung gian, không lo ngại hồ sơ bị làm giả ngoài hệ thống.

Giai đoạn 2 – Chuyên môn hóa thông qua cải cách thẩm quyền ký cấp GCN

Mục tiêu cuối cùng của cải cách thẩm quyền ký cấp GCN là chuyển toàn bộ thẩm quyền ký cấp GCN cho các ĐKV. Nội dung cải cách được thực hiện qua các việc sau:

Phân tách hành vi thực hiện quyền định đoạt của Nhà nước về đất đai và hành vi thực hiện thủ tục về ĐKĐĐ: Tách hành vi công nhận QSDĐ khỏi hành vi cấp GCN lần đầu. UBND các cấp tỉnh và huyện vẫn nắm giữ quyền công nhận QSDĐ và thể hiện quyền năng đó qua việc ban hành quyết định công nhận QSDĐ hoặc quyết định phê duyệt phương án công nhận QSDĐ (sau đây gọi chung là quyết định công nhận QSDĐ). Quyết định công nhận QSDĐ có vị trí pháp lý như quyết định giao đất, cho thuê đất, là cơ sở pháp lý để ĐKĐĐ, cấp GCN.

Chuyển giao thẩm quyền ký cấp GCN cho ĐKV: Chuyển giao thẩm quyền ký cấp GCN cho các ĐKV theo lộ trình từng bước, cụ thể như sau:

Cải cách thẩm quyền ký cấp GCN - Bước 1: Trên cơ sở quyết định công nhận QSDĐ, quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất/hợp đồng cho thuê đất, lãnh đạo Sở TN&MT hoặc Phòng TNMT ký cấp GCN lần đầu, ký cấp đổi GCN, ký xác nhận đính chính nội dung ghi trên các GCN trên.

Trên cơ sở GCN lần đầu, quyết định cho chuyển MĐSDĐ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hợp đồng chuyển QSDĐ, hợp đồng thế chấp QSDĐ, các văn bản điều chỉnh QSDĐ khác, Giám đốc, Phó Giám đốc (GĐ/PGĐ) VPĐKĐĐ ký xác nhận nội dung biến động QSDĐ trên GCN.

Cải cách về thẩm quyền ký cấp GCN – Bước 2: Bổ nhiệm các ĐKV. GĐ/PGĐ VPĐKĐĐ phải là các ĐKV. Mỗi ĐKV có mã số hành nghề riêng phải được ghi kèm theo tên khi ký văn bản.

Chuyển thẩm quyền ký cấp GCN lần đầu, ký cấp đổi GCN, ký xác nhận đính chính nội dung ghi trên các GCN trên từ lãnh đạo Sở TN&MT, Phòng TN&MT sang cho GĐ/PGĐ, VPĐKĐĐ.

Chuyền thẩm quyền ký xác nhận nội dung biến động về QSDĐ trên GCN từ GĐ/PGĐ VPĐKĐĐ sang cho các ĐKV. ĐKV sử dụng con dấu của VPĐKĐĐ.

Cải cách về thẩm quyền ký cấp GCN – Bước 3: Bổ nhiệm đăng ký viên chính (ĐKVC). Một VPĐKĐĐ có thể có nhiều ĐKVC có thẩm quyền chuyên môn ngang nhau.

Chuyển thẩm quyền ký cấp GCN lần đầu, ký cấp đổi GCN, ký xác nhận đính chính nội dung ghi trên các GCN trên từ GĐ/PGĐ VPĐKĐĐ sang các ĐKVC.

Việc ký xác nhận nội dung biến động về QSDĐ trên GCN do tất cả các ĐKV, ĐKVC thực hiện.

Do có ĐKVC thực hiện những nhiệm vụ đòi hỏi thẩm quyền chuyên môn cao nhất, nên GĐ/PGĐ VPĐKĐĐ không nhất thiết phải là ĐKV mà có thể chỉ là người quản lý điều hành VPĐKĐĐ về mặt hành chính.

Giai đoạn 3 – Xã hội hóa thông qua cải cách quan hệ công tư trong ĐKĐĐ

Mục tiêu của cải cách quan hệ công tư trong ĐKĐĐ là thành lập các VPĐKĐĐTN cùng các ĐKV tư nhân hoạt động song song với hệ thống VPĐKĐĐNN.

Bước cải cách này thực hiện sau khi có các điều kiện sau: Hoàn thành các giai đoạn cải cách về thẩm quyền ký cấp GCN; hoàn thành CSDLĐĐ đảm bảo ĐKĐĐ trực tuyến thông suốt; các ĐKV sử dụng chữ ký số.

Việc cải cách giai đoạn này thực hiện như sau:

Duy trì hệ thống VPĐKĐĐNN: Tiếp tục thực hiện việc cấp và chỉnh lý biến động trên GCN dạng giấy (sổ đỏ). Mỗi GCN có mã vạch hoặc mã 2 chiều (QR) cho phép truy cập CSDLĐĐ để kiểm tra tính xác thực của thông tin. Việc duy trì, cập nhật, vận hành CSDLĐĐ vẫn do VPĐKĐĐNN thực hiện.

Thực hiện cấp GCN điện tử song hành với cấp GCN dạng giấy.

Thành lập các VPĐKĐĐTN: Thành lập các VPĐKĐĐTN hoạt động song hành với hệ thống VPĐKĐĐNN, có quyền truy cập CSDLĐĐ để lấy thông tin, có quyền yêu cầu đơn vị quản lý CSDLĐĐ cập nhật thông tin đăng ký mới. VPĐKĐĐTN hoạt động không phụ thuộc địa bàn hành chính. Trong trường hợp NSDĐ có yêu cầu cấp hoặc chỉnh lý GCN dạng giấy thì VPĐKĐĐTN thực hiện ĐKĐĐ qua trung gian, làm nhiệm vụ nhận hồ sơ ĐKĐĐ, lập hồ sơ ĐKĐĐ điện tử, chuyển hồ sơ ĐKĐĐ về VPĐKĐĐNN, nhận kết quả và giao lại kết quả cho người đăng ký. Trường hợp NSDĐ có nhu cầu cấp, chỉnh lý GCN điện tử thì VPĐKĐĐTN trực tiếp thực hiện việc ĐKĐĐ như VPĐKĐĐNN.

Trên cơ sở những thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan, cá nhân tham gia quy trình ĐKĐĐ, thay đổi về hình thức ĐKĐĐ trong từng giai đoạn, sẽ xây dựng và ban hành các quy định về trình tự, thủ tục ĐKĐĐ một cách tương ứng.

Đánh giá ưu, nhược điểm của hệ thống ĐKĐĐ theo định hướng cải cách trung và dài hạn

Ưu điểm

Tính linh hoạt và thuận tiện: NSDĐ có thể đến bất kỳ VPĐKĐĐ nào để thực hiện việc ĐKĐĐ. Các ĐKV có thể được điều động nhanh chóng, hàng ngày từ nơi này đến nơi kia, tùy theo khối lượng công việc của từng nơi. GCN có thể không cần cấp hoặc được cấp dưới hai dạng giấy và số tùy yêu cầu của NSDĐ.

Giảm gánh nặng cho Nhà nước: Giảm gánh nặng về nhiệm vụ, biên chế, tài chính cho Nhà nước.

Tính đơn giản, thuận tiện: Quy trình ĐKĐĐ, cấp GCN đơn giản, không phải qua nhiều cấp, một ĐKV có thể vừa nhận hồ sơ, vừa thực hiện đăng ký, vừa ký cấp GCN hoặc ký xác nhận biến động QSDĐ trên GCN.

Tính cạnh tranh: Các VPĐKĐĐNN, VPĐKĐĐTN hoạt động cạnh tranh trên cùng địa bàn. Đây là động lực để nâng cao trách nhiệm, đổi mới phương pháp làm việc và phong cách phục vụ, qua đó nâng cao chất lượng dịch vụ theo hướng có lợi hơn cho toàn xã hội.

Nhược điểm, hạn chế hoặc những trở ngại trong việc thực hiện cải cách hệ thống ĐKĐĐ.

Thói quen: Hệ thống ĐKĐĐ hiện nay đã quen thuộc với người dân và cán bộ các cơ quan QLĐĐ nên việc thay đổi không dễ dàng.

Sự phụ thuộc: Hiệu quả hoạt động của hệ thống ĐKĐĐ phụ thuộc nhiều vào mức độ hoàn thiện của hệ thống CSDLĐĐ và chất lượng dịch vụ của cơ quan vận hành CSDLĐĐ.

Cơ chế giám sát: Cơ chế giám sát chất lượng chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp của các hiệp hội nghề nghiệp ở nước ta còn mờ nhạt; khả năng chia sẻ trách nhiệm đối với các rủi ro nghề nghiệp của các ĐKV trong giai đoạn đầu sẽ rất khó khăn do chưa xây dựng được quỹ bảo hiểm rủi ro đủ lớn. Những yếu tố trên ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh và hiệu quả hoạt động của các VPĐKĐĐTN và các ĐKV độc lập.

Kết luận

Các quy định về thủ tục ĐKĐĐ hiện nay đã cơ bản hoàn thiện, tương thích với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các cơ quan tham gia thực hiện quy trình ĐKĐĐ, cấp GCN; cơ bản phù hợp với khả năng công nghệ của hệ thống. Để tạo đột phá trong cải cách thủ tục, cần phải thay đổi cấu trúc hệ thống, đặc biệt là vấn đề thẩm quyền, tính tương thuộc và cơ cấu tổ chức của các cơ quan, cá nhân tham gia quy trình ĐKĐĐ.

Cải cách về thẩm quyền ký cấp GCN không làm thay đổi quyền định đoạt của Nhà nước về đất đai. Việc chuyển thẩm quyền ký cấp GCN cho các ĐKV vẫn đảm bảo tính chặt chẽ về pháp lý, rút ngắn quy trình xử lý hồ sơ ĐKĐĐ, tăng đầu mối giải quyết công việc, dẫn đến rút ngắn thời gian giải quyết trung bình đối với một vụ việc; nhiều trường hợp có thể giải quyết xong trong ngày nộp hồ sơ.

Cải cách theo hướng hợp tác công tư làm giảm gánh nặng cung cấp dịch vụ của Nhà nước, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, thúc đẩy nâng cao chất lượng phục vụ.

Việc thực hiện cải cách theo lộ trình nhiều bước, duy trình song song nhiều hình thức ĐKĐĐ, nhiều hình thức cấp GCN, nhiều cơ quan cung cấp dịch vụ là một cách làm thận trọng, đảm bảo tính liên tục, tính kế thừa, vừa đổi mới vừa duy trì hoạt động ổn định; tiết kiệm chi phí xã hội, phù hợp với điều kiện, khả năng về nhận thức, công nghệ và tài chính.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1]. Bộ Luật dân sự (2015)

[2]. Luật Đất đai (2013)

[3]. Nghị định số 43/2014/NĐ – CP của Chính phủ, Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.

[4]. Viện CL,CS TN&MT (2019), Báo cáo tổng hợp Kết quả khoa học công nghệ đề tài Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất giải pháp thúc đẩy cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam.

ThS. ĐINH THỊ THU TRANG

Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường

ThS. NGUYỄN VĂN CHIẾN

Nguyên Phó cục trưởng Cục Đăng ký đất đai, Tổng cục quản lý đất đai