Những căn cứ và quy định pháp lý cụ thể

Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 mà Việt Nam tham gia là thành viên đã quy định về nhận chìm ở biển. Theo đó, tại Công ước này định nghĩa “Sự nhận chìm” là: (1) mọi sự trút bỏ có ý thức xuống biển các chất thải hoặc các chất khác từ các tàu thuyền, phương tiện bay, giàn nổi hoặc công trình khác được bố trí ở biển; (2) mọi sự đánh chìm tàu thuyền, phương tiện bay, giàn nổi hoặc các công trình khác được bố trí ở biển. Ngoài ra, việc nhận chìm được quy định cụ thể hơn trong Công ước London 1972 và Nghị định thư London 1996 về ngăn ngừa ô nhiễm biển do nhận chìm chất thải và các chất khác (Việt Nam chưa là thành viên của Công ước Luân Đôn). Trong đó, đã quy định chất nạo vét là chất được phép đổ xuống biển. Cơ sở của việc này là chất nạo vét là chất được đưa lên từ đáy biển và việc đưa nó trở lại biển là một việc rất tự nhiên nếu nó không chứa những chất độc hại có khả năng làm môi trường biển thay đổi theo chiều hướng xấu đi.

Ở nước ta, tại các Điều từ 57 đến 63 của Luật TN, MT biển và hải đảo đã quy định về nhận chìm ở biển. Trong đó, tập trung vào các nội dung: Yêu cầu đối với việc nhận chìm ở biển; vật, chất được nhận chìm ở biển; Giấy phép nhận chìm ở biển; cấp, cấp lại, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, cho phép trả lại, thu hồi Giấy phép nhận chìm ở biển; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được cấp Giấy phép nhận chìm ở biển; kiểm soát hoạt động nhận chìm ở biển; nhận chìm ngoài vùng biển Việt Nam gây thiệt hại tới tài nguyên, môi trường biển và hải đảo Việt Nam. Tại các Điều từ 49 đến Điều 60 của Nghị định số 40/2016/NĐ-CP quy định về các nội dung cấp, cấp lại, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, cho phép trả lạithu hồi giấy phép nhận chìm ở biển; danh mục vật, chất được nhận chìm ở biển.

Tại các từ Điều 4 đến Điều 7 của Nghị định số 57/2024/NĐ-CP quy định về nguyên tác thi công nạo vét nhận chìm; quy định về quy hoạch điểm tiếp nhận vật liệu nạo vét; bảo vệ môi trường trong quá trình nạo vét nhận chìm ở biển.

Nghị định số 37/2022/NĐ-CP ngày 06/6/2022 của Chính phủ quy định về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quốc phòng, cơ yếu; quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia; trên các vùng biển, đảo và thềm lục địa của nước CHXHCN Việt Nam. Trong đó, quy định về các mức xử phạt trong các nhóm Vi phạm các quy định về nhận chìm vật, chất ở vùng biển Việt Nam: Vi phạm trong việc thực hiện Giấy phép nhận chìm ở biển; vi phạm các quy định khác về nhận chìm vật, chất ở vùng biển Việt Nam; vi phạm về thực hiện nhận chìm vật, chất ở vùng biển Việt Nam khi không có Giấy phép nhận chìm ở biển tại khoản 14,14,16 Điều 3 Nghị định 37/2022/ND CP với mức phạt từ 5.000.000 đồng - 1.000.000.000 đồng.

Với Thông tư số 28/2019/TT-BTNMT ngày 31/12/2019 của Bộ trưởng Bộ TN&MT quy định kỹ thuật đánh giá chất nạo vét và xác định khu vực nhận chìm chất nạo vét ở vùng biển Việt Nam; Thông tư số 23/2022/TT-BTNMT ngày 26/12/2022 của Bộ trưởng Bộ TN&MT sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 28/2019/TT-BTNMT ngày 31/12/2019. Bộ TN&MT đã quy định các nội dung, các bước đánh giá chất nạo vét để nhận chìm; lấy mẫu chất nạo vét (về số lượng, vị trí lẫy mẫu, thông số phân tích,…); đánh giá thành phần vật chất nạo vét để nhận chìm; về nội dung, các bước xác định khu vực nhận chìm, đề xuất các khu vực khả thi, đánh giá chi tiết khu vực đề xuất, lựa chọn, xác định vị trí có thể nhận chìm,…

Thực tiễn hoạt động nhận chìm trên thế giới và ở nước ta

Trên thế giới, việc nhận chìm ở biển vật, chất từ hoạt động nạo vét trên thế giới và ở nước ta vẫn được thực hiện thường xuyên phục vụ cho việc duy tu, nạo vét bảo đảm cho hoạt động của cảng biển và luồng hàng hải. Theo số liệu của Tổ chức hàng hải quốc tế (IMO) lập năm 2016, từ năm 1973 đến năm 2010, 44 nước trên thế giới đã cho phép nhận chìm khoảng 30 tỷ tấn vật, chất từ hoạt động nạo vét xuống biển. Tổng khối lượng vật, chất từ hoạt động nạo vét nhận chìm xuống biển trong thời gian nêu trên có xu hướng tăng dần, từ 100 triệu tấn/năm (năm 1972) đã tăng lên 800 triệu tấn/năm (năm 2010). Trong năm 2012, Trung Quốc đã cho phép nhận chìm xuống biển khoảng 246 triệu tấn vật, chất từ hoạt động nạo vét (trong đó có khoảng 59,5 triệu tấn xuống Biển Đông); Hoa Kỳ khoảng 55 triệu tấn; Hà Lan khoảng 25 triệu tấn; Anh khoảng 13 triệu tấn. Cũng theo IMO, khối lượng chất nạo vét được cấp phép nhận chìm ở biển chiếm 80-90% khối lượng vật, chất được phép nhận chìm ở biển.

Việc nhận chìm ở biển trên thực tế cũng đã diễn ra ở nước ta trước khi có Luật TN, MT biển và hải đảo như: Nạo vét để tạo đường cho tàu biển ra vào khi xây dựng cảng Cái Lân, gần khu vực cầu Bãi Cháy, vật chất từ hoạt động nạo vét cảng trung chuyển Lạch Huyện, Hải Phòng với tổng khối lượng vật, chất nhận chìm gần 40 triệu m3 và thực hiện theo cơ chế “xin cho”.

Ở nước ta, cùng với sự phát triển KT-XH, nhu cầu nhận chìm, đặc biệt là nhận chìm chất nạo vét từ luồng hàng hải, cảng xuống biển tại Việt Nam trong thời gian qua đang tăng nhanh. Khu vực biển phía Bắc bao gồm các tỉnh: Quảng Ninh, Hải Phòng, Thái Bình, Nam Định, Ninh Bình; tại các này tỉnh đều có hoạt động hàng hải, cùng với đó là nhu cầu nạo vét các tuyến luồng hàng hải, cảng biển. Mặc dù nhu cầu nạo vét tại các tuyến luồng hàng hải khu vực biển phía Bắc lớn đến gần 40 triệu m3, đặc biệt là khu vực Quảng Ninh và Hải Phòng, nhưng cho đến nay số lượng tỉnh có giấy phép nhận chìm chất nạo vét ở biển mới chỉ được cấp là tại vùng biển Hải Phòng với 03 Giấy phép với khối lượng nhận chìm gần 6 triệu m3, còn lại các tỉnh đều chọn phương án đổ chất nạo vét trên bờ.

Khu vực biển Bắc Trung Bộ, Duyên Hải Trung Bộ bao gồm 14 tỉnh từ Thanh Hóa đến Bình Thuận. Tổng khối lượng cần nạo vét khoảng 14,7 triệu m3; trong đó tỉnh Thanh Hóa và tỉnh Hà Tĩnh là hai khu vực có nhu cầu nạo vét lớn nhất. Theo kết quả thu thập từ năm 2016 đến nay tại khu vực biển Bắc Trung Bộ, Duyên Hải Trung Bộ hiện có 19 giấy phép nhận chìm ngoài biển tính từ thời điểm Luật TN,MT biển và hải đảo có hiệu lực từ ngày 01/7/2016; hoạt động nhận chìm chất nạo vét ngoài biển chủ yếu tại vùng biển tỉnh Thanh Hóa (6/19 giấy phép), Nghệ An (5/19 giấy phép), Hà Tĩnh (02/19 giấy phép), Quảng Ngãi (03/19 giấy phép), Quảng Nam (01/19 giấy phép) và TP. Đà Nẵng (02/19); các giấy phép này do Bộ TN&MT và UBND tỉnh cấp phép.

Khu vực biển Đông Nam Bộ bao gồm các tỉnh: Bà Rịa - Vũng Tàu và TP. Hồ Chí Minh; hiện tại chỉ có tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu có hoạt động nạo vét và nhu cầu nhận chìm chất nạo vét, khối lượng chất nạo vét đã nhận chìm khu vực này trên 15 triệu m3. Khu vực biển Tây Nam Bộ bao gồm 7 tỉnh từ Tiền Giang đến Kiên Giang. Đây là khu vực có nhu cầu nạo vét rất lớn, đặc biệt là tại các cảng biển Trung tâm Điện lực Duyên Hải là nơi có tốc độ bồi lắng cao. Tại khu vực này đã tiến hành nhận chìm khoảng 30 triệu m3 chất nạo vét xuống vùng biển Trà Vinh.

Sau khi Luật TN, MT biển và hải đảo 2015; Nghị định số 40/2016/NĐ-CP và các quy định pháp luật có liên quan có hiệu lực, Bộ TN&MT đã cấp 41 giấy phép với khối lượng nhận chìm khoảng 107 triệu m3 chất nạo vét cảng, luồng, địa phương có biển cấp phép khoảng 15 giấy phép nhận chìm ở biển.

Nhưng đang gặp nhiều bất cập 

Sau quá trình thực hiện các quy định về cấp giấy phép nhận chìm thì hiện nay đã gặp một số bất cập, cụ thể như sau:

Về phối hợp với các bộ, địa phương trong công tác thẩm định Hồ sơ đề nghị cấp giấy phép nhận chìm ở biển: Trong quá trình thẩm định Hồ sơ, Bộ TN&MT ban hành các văn bản xin ý kiến của các Bộ: Giao thông vận tải, NN&PTNT, Quốc phòng, Công an, Ngoại giao; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên, thời gian trả lời văn bản của các Bộ thường chậm hơn thời gian quy định tại Nghị định số 40/2016/NĐ-CP ngày 15/5/2016 của Chính phủ. 

Hiện nay theo quy định tại khoản 2 Điều 7 Nghị định số 57/2024/NĐ-CP thì UBND cấp tỉnh lập, công bố, niêm yết công khai danh mục khu vực, địa điểm nhận chìm chất nạo vét ở biển bao gồm vùng biển ngoài 06 hải lý trên trang thông tin điện tử và tại trụ sở của UBND cấp tỉnh theo mẫu quy định tại Phụ ban hành kèm theo Nghị định. Tuy nhiên, hiện nay ít các địa phương thực hiện được quy định này. 

Về các quy định của Luật TN, MT biển và hải đảo; Nghị định số 40/2016/NĐ-CP ngày 15/5/2016 của Chính phủ: a) Về thời hạn của Giấy phép nhận chìm ở biển: Theo quy định tại khoản 2 Điều 59 của Luật TN, MT biển và hải đảo, thời hạn của giấy phép nhận chìm ở biển tối đa không quá 2 năm và được gia hạn một lần nhưng không quá 01 năm. Thực tế cho thấy, đối với hoạt động nhận chìm vật liệu nạo vét duy tu tuyến luồng hàng hải, cảng biển thường diễn ra hàng năm, việc quy định thời hạn giấy phép nhận chìm vậy dẫn đến hàng năm hoặc 2 năm tổ chức, cá nhân phải thực hiện xin cấp giấy phép nhận chìm.

Về quy trình thẩm định: Luật TN, MT biển và hải đảo quy định Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh là cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép nhận chìm ở biển. Tuy nhiên, trình tự thủ tục cấp, cấp lại, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, cho phép trả lại giấy phép nhận chìm ở biển quy định quy trình chung đối với Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh. Việc này gây khó khăn cho địa phương với cách thức thẩm định không thống nhất (có địa phương xin ý kiến các Sở, ngành; có địa phương nơi tổ chức họp thẩm định; có địa phương thành lập Hội đồng thẩm định,…).

Về hình thức thẩm định Hồ sơ: Theo Khoản 2 Điều 57 của Nghị định số 40/2016/NĐ-CP ngày 15/5/2016 của Chính phủ quy định việc thẩm định hồ sơ do cơ quan tiếp nhận hồ sơ thực hiện, trường hợp cần thiết lấy ý kiến cơ quan liên quan, kiểm tra thực tế. Tuy nhiên, trong thực tế việc thẩm định hồ sơ đề nghị cấp giấy phép nhận chìm ở biển cần có ý kiến của các nhà khoa học, chuyên gia trong và ngoài nước.

Về các quy định kỹ thuật về nhận chìm ở biển, khu vực nhận chìm ở biển đa số là vùng biển gần bờ (vùng biển tính từ đường cách bờ biển trên 03 hải lý đến 24 hải lý). Theo QCVN 10:2023/BTNMT Quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia về chất lượng nước biển vùng biển gần bờ thiếu một số thông số đặc trưng để đánh giá, giám sát chất lượng môi trường nước biển khu vực nhận chìm (ví dụ thông số Tổng chất rắn lơ lửng TSS).

Về lệ phí cấp giấy phép nhận chìm ở biển: Theo Luật Phí và lệ phí, Luật TN, MT biển và hải đảo quy định tổ chức, cá nhân được cấp giấy phép nhận chìm ở biển phải nộp lệ phí cấp giấy phép nhận chìm ở biển. Tuy nhiên, hoạt động thẩm định để cấp giấy phép nhận chìm ở biển thông qua các bước thực hiện như khảo sát thực tế, mời chuyên gia thẩm định,… Những nội dung này cần kinh phí để tổ chức thực hiện. Do đó, đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh quy định để thu phí thẩm định nhằm bù đắp một phần chi ngân sách cho hoạt động thẩm định Hồ sơ đề nghị cấp giấy phép nhận chìm ở biển.

Cơ chế kiểm tra, giám sát trong quá trình nhận chìm chưa được phân định rõ ràng do Chủ dự án thực hiện và chịu trách nhiệm hoặc các cơ quan quản lý nhà nước giám sát độc lập,…; Trang thiết bị phục công tác kiểm tra, giám sát, nguồn nhân lực, tài chính cho hoạt động giám sát môi trường biển còn thiếu và yếu. Việc giám sát hành trình, khối lượng phụ thuộc vào cảng vụ địa phương.

Một số đề xuất

Trong thời gian tới cần đánh giá quá trình triển khai thi hành Luật TN, MT biển và hải đảo và các văn bản hướng dẫn thi hành, trong đó có quy định về nhận chìm ở biển. Trên cơ sở đó, đề xuất giải pháp tháo gỡ, giải quyết những khó khăn, vướng mắc về chính sách, pháp luật nêu trên.

Sở TN&MT các tỉnh, thành phố có biển tham mưu UBND cấp tỉnh lập, công bố, niêm yết công khai danh mục khu vực, địa điểm nhận chìm chất nạo vét ở biển theo quy định hiện hành làm cơ sở triển khai thực hiện.

NGUYỄN THỊ LOAN
Cục Biển và Hải đảo Việt Nam
Nguồn: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 21 (Kỳ 1 tháng 11) năm 2024